La biodiversité urbaine représente un enjeu majeur pour les villes du XXIe siècle, confrontées aux défis climatiques et aux impératifs de développement durable. Face à l’artificialisation croissante des sols et à la densification urbaine, le droit a progressivement développé des outils pour protéger et valoriser cette biodiversité. Ces mécanismes juridiques se situent à l’intersection du droit de l’environnement, du droit de l’urbanisme et du droit des collectivités territoriales, formant un corpus normatif complexe mais indispensable. Les stratégies juridiques en faveur de la biodiversité urbaine doivent conjuguer contrainte réglementaire et incitation, tout en impliquant l’ensemble des acteurs concernés, des pouvoirs publics aux citoyens.
L’évolution du cadre juridique de la biodiversité urbaine
Le droit de la biodiversité urbaine s’est constitué progressivement, reflétant une prise de conscience tardive mais réelle de l’importance des écosystèmes en milieu urbain. Historiquement, la ville et la nature étaient considérées comme antinomiques, ce qui explique l’absence initiale de dispositions spécifiques dans les textes fondateurs du droit de l’environnement.
La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature constitue une première étape, en instaurant notamment les études d’impact. Toutefois, elle n’aborde pas spécifiquement la question urbaine. C’est véritablement avec le Grenelle de l’Environnement et les lois qui en découlent (Grenelle I de 2009 et Grenelle II de 2010) que la biodiversité urbaine commence à être appréhendée juridiquement. L’introduction des trames vertes et bleues marque un tournant décisif, en reconnaissant la nécessité de préserver des continuités écologiques y compris en milieu urbain.
La loi pour la reconquête de la biodiversité du 8 août 2016 renforce cette approche en consacrant plusieurs principes fondamentaux, comme la non-régression du droit de l’environnement ou la réparation du préjudice écologique. Elle crée l’Office français de la biodiversité et généralise le principe « éviter, réduire, compenser » (ERC) qui s’applique désormais pleinement aux projets urbains.
Au niveau international, la Convention sur la diversité biologique (CDB) de 1992 a progressivement intégré la dimension urbaine, notamment lors de la 10ème Conférence des Parties à Nagoya en 2010. Le Plan stratégique 2011-2020 et les Objectifs d’Aichi ont fixé un cadre global qui a influencé les législations nationales.
Le droit européen a joué un rôle moteur avec les directives Habitats et Oiseaux, qui constituent le socle du réseau Natura 2000. La Stratégie de l’UE en faveur de la biodiversité à l’horizon 2030, adoptée en 2020, fixe des objectifs ambitieux qui concernent directement les villes, comme la plantation de 3 milliards d’arbres ou la restauration des écosystèmes dégradés.
Cette évolution normative témoigne d’un changement de paradigme : la biodiversité n’est plus seulement perçue comme un patrimoine à préserver dans des espaces naturels sanctuarisés, mais comme une composante essentielle de tous les territoires, y compris urbains. Le cadre juridique actuel tend ainsi à dépasser l’opposition traditionnelle entre ville et nature pour promouvoir leur coexistence harmonieuse.
Les outils juridiques spécifiques à la biodiversité urbaine
Plusieurs instruments juridiques ont été spécifiquement créés ou adaptés pour répondre aux enjeux de la biodiversité en milieu urbain :
- Le coefficient de biotope, introduit dans les plans locaux d’urbanisme, qui impose une proportion minimale de surfaces favorables à la biodiversité
- Les obligations réelles environnementales (ORE), contrats permettant à un propriétaire d’attacher durablement des obligations écologiques à son bien
- Les Atlas de la biodiversité communale (ABC), outils de connaissance et d’aide à la décision
- La trame noire, extension du concept de trame verte et bleue visant à préserver des corridors nocturnes sans pollution lumineuse
Les documents d’urbanisme comme leviers stratégiques
Les documents d’urbanisme constituent des outils privilégiés pour intégrer les préoccupations liées à la biodiversité dans la planification urbaine. Leur caractère opposable en fait des leviers d’action particulièrement efficaces pour contraindre l’ensemble des acteurs à prendre en compte les enjeux écologiques.
Au sommet de la hiérarchie des normes d’urbanisme, les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) définissent les grandes orientations d’aménagement à l’échelle intercommunale. Depuis la loi ALUR de 2014, ils doivent identifier les espaces naturels à protéger et les corridors écologiques à maintenir ou à créer. Le Document d’Orientation et d’Objectifs (DOO) peut ainsi délimiter précisément des zones de protection renforcée pour la biodiversité, qui s’imposeront aux documents de rang inférieur.
À l’échelon communal ou intercommunal, le Plan Local d’Urbanisme (PLU ou PLUi) constitue l’outil opérationnel par excellence. Son Projet d’Aménagement et de Développement Durables (PADD) doit désormais intégrer des objectifs de préservation de la biodiversité. Le règlement peut prévoir diverses mesures concrètes :
- La création d’Espaces Boisés Classés (EBC) qui protègent strictement les boisements existants ou à créer
- L’identification d’éléments de paysage à protéger pour des motifs écologiques (article L.151-23 du Code de l’urbanisme)
- L’instauration d’un coefficient de biotope imposant une part minimale de surfaces non imperméabilisées ou éco-aménageables
- Des prescriptions relatives aux clôtures perméables à la petite faune
- Des règles favorisant la végétalisation des bâtiments (toitures et façades)
L’Orientation d’Aménagement et de Programmation (OAP) constitue un outil particulièrement adapté pour définir des principes d’aménagement favorables à la biodiversité sur des secteurs spécifiques. Depuis la loi Biodiversité de 2016, il est possible de créer des OAP thématiques dédiées à la trame verte et bleue, qui permettent d’affiner la protection des continuités écologiques à l’échelle locale.
Le Plan Climat-Air-Énergie Territorial (PCAET), bien que centré sur les questions énergétiques et climatiques, peut intégrer des mesures en faveur de la biodiversité urbaine, notamment dans une perspective d’adaptation au changement climatique. La végétalisation urbaine y est souvent présentée comme une solution fondée sur la nature pour lutter contre les îlots de chaleur.
Ces documents d’urbanisme doivent être compatibles avec les Schémas Régionaux d’Aménagement, de Développement Durable et d’Égalité des Territoires (SRADDET) qui ont intégré les anciens Schémas Régionaux de Cohérence Écologique (SRCE). Cette articulation garantit une cohérence dans la préservation des continuités écologiques, de l’échelle régionale à l’échelle locale.
La jurisprudence administrative a progressivement renforcé l’obligation de prise en compte de la biodiversité dans ces documents. Ainsi, le Conseil d’État a pu annuler des PLU insuffisamment protecteurs des espaces naturels ou ne tenant pas compte des continuités écologiques identifiées dans les documents supérieurs.
La mobilisation du droit des collectivités territoriales
Les collectivités territoriales disposent de compétences étendues pour mettre en œuvre des stratégies favorables à la biodiversité urbaine. La répartition de ces compétences entre les différents échelons territoriaux détermine largement l’efficacité des politiques menées.
Les communes et intercommunalités jouent un rôle de premier plan grâce à leurs compétences en matière d’urbanisme, d’aménagement et d’espaces verts. La gestion différenciée des espaces verts publics, l’abandon des produits phytosanitaires (obligatoire depuis la loi Labbé de 2014, renforcée en 2017), ou encore la création de jardins partagés relèvent de leurs prérogatives directes. Les maires peuvent utiliser leur pouvoir de police pour protéger certains éléments de biodiversité, par exemple en réglementant l’éclairage nocturne pour préserver la faune ou en imposant la protection d’arbres remarquables.
La compétence « Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations » (GEMAPI), attribuée aux intercommunalités depuis 2018, leur permet d’intervenir sur les cours d’eau urbains et périurbains. Cette compétence offre l’opportunité de restaurer des zones humides et de renaturer des berges artificialisées, contribuant ainsi à la biodiversité aquatique et à la prévention des inondations.
Les départements disposent d’outils spécifiques comme la politique des Espaces Naturels Sensibles (ENS), financée par la taxe d’aménagement. Cette politique peut s’appliquer en milieu périurbain voire urbain, permettant l’acquisition et la gestion d’espaces à forte valeur écologique. Certains départements ont ainsi créé des « ceintures vertes » autour des agglomérations.
Les régions, chefs de file en matière de biodiversité depuis la loi NOTRe de 2015, élaborent les SRADDET qui intègrent les enjeux de continuités écologiques. Elles peuvent soutenir financièrement des projets innovants en matière de biodiversité urbaine, notamment via les fonds européens qu’elles gèrent. Certaines régions ont créé des Agences Régionales de la Biodiversité (ARB) qui accompagnent techniquement les collectivités dans leurs projets.
Le droit de la commande publique offre des leviers d’action supplémentaires. Les collectivités peuvent intégrer des clauses environnementales dans leurs marchés publics, favorisant ainsi les pratiques respectueuses de la biodiversité. La loi Climat et Résilience de 2021 a renforcé cette possibilité en imposant la prise en compte des considérations environnementales dans tous les marchés publics.
Les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) peuvent adopter des stratégies territoriales en faveur de la biodiversité, documents non opposables mais qui coordonnent l’action publique locale. Certaines métropoles ont ainsi élaboré des plans biodiversité ambitieux, comme le Plan Biodiversité de Paris 2018-2024 ou la stratégie « Nature en ville » de la Métropole de Lyon.
La contractualisation entre collectivités ou avec l’État constitue un autre levier d’action. Les Contrats de Transition Écologique (CTE) ou les Territoires Engagés pour la Nature (TEN) permettent de mobiliser des financements et d’inscrire l’action locale dans une dynamique nationale.
Les outils fiscaux et financiers
Pour accompagner ces politiques, les collectivités disposent d’instruments fiscaux et financiers :
- La taxe d’aménagement majorée dans certains secteurs pour financer des équipements écologiques
- Des subventions aux associations ou aux particuliers pour des projets favorables à la biodiversité
- Des appels à projets ciblés sur la végétalisation ou la désimperméabilisation
- La valorisation des services écosystémiques dans les analyses coûts-bénéfices des projets urbains
L’implication des acteurs privés : contraintes et incitations
L’efficacité des stratégies juridiques en faveur de la biodiversité urbaine repose en grande partie sur la capacité à mobiliser les acteurs privés, qui détiennent et gèrent une part substantielle du foncier urbain. Le droit oscille entre contraintes réglementaires et mécanismes incitatifs pour orienter leurs comportements.
Les promoteurs immobiliers et aménageurs sont soumis à diverses obligations environnementales. La séquence ERC (Éviter, Réduire, Compenser) s’impose à tous les projets susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’environnement. L’évitement des zones à forte valeur écologique doit être privilégié, suivi par la réduction des impacts inévitables. La compensation, ultime étape, doit garantir une absence de perte nette de biodiversité, voire un gain écologique. La loi biodiversité de 2016 a renforcé les exigences en matière de compensation, en imposant une obligation de résultat et une équivalence écologique entre les préjudices causés et les mesures compensatoires.
Les études d’impact doivent désormais inclure un volet spécifique sur la biodiversité, y compris ordinaire. La jurisprudence administrative a progressivement élevé le niveau d’exigence concernant la qualité de ces études. Ainsi, le Conseil d’État a pu annuler des autorisations d’urbanisme fondées sur des études d’impact insuffisantes concernant certaines espèces protégées ou des continuités écologiques.
Pour les propriétaires fonciers, l’Obligation Réelle Environnementale (ORE) introduite par la loi biodiversité constitue un outil novateur. Ce contrat, conclu pour une durée pouvant aller jusqu’à 99 ans, permet d’attacher durablement des obligations écologiques à un bien immobilier, indépendamment des changements de propriétaire. Les ORE peuvent bénéficier d’avantages fiscaux, comme l’exonération de taxe foncière si la collectivité locale le décide. Encore peu utilisé, ce dispositif offre un potentiel considérable pour la biodiversité urbaine, notamment pour les grandes propriétés privées ou les friches industrielles en reconversion.
Les entreprises sont de plus en plus incitées à intégrer la biodiversité dans leur stratégie. La Responsabilité Sociétale des Entreprises (RSE) englobe désormais clairement la dimension écologique. La Déclaration de Performance Extra-Financière (DPEF), obligatoire pour les grandes entreprises, doit inclure des informations sur la biodiversité. Le label Entreprise Engagée pour la Nature valorise les démarches volontaires.
Les particuliers sont également concernés par diverses dispositions juridiques. Les règlements de copropriété peuvent être modifiés pour favoriser la biodiversité (végétalisation des parties communes, gestion écologique des espaces verts). La loi Climat et Résilience de 2021 a facilité ces évolutions en allégeant les règles de majorité requises pour certaines décisions écologiques. Les cahiers des charges de lotissement intègrent de plus en plus de prescriptions environnementales, comme l’obligation de planter des essences locales ou d’installer des dispositifs favorables à la faune.
Des mécanismes incitatifs complètent ce dispositif contraignant :
- Les certifications environnementales des bâtiments (HQE, BREEAM, LEED) intègrent désormais des critères relatifs à la biodiversité
- Les paiements pour services environnementaux (PSE) commencent à être expérimentés en milieu urbain, rémunérant les propriétaires pour des actions favorables à la biodiversité
- Des appels à projets lancés par les collectivités ou l’État soutiennent financièrement les initiatives privées innovantes
- Les dérogations réglementaires peuvent être accordées pour des projets exemplaires, comme le permet le dispositif des « permis d’innover » issu de la loi ELAN
La jurisprudence joue un rôle croissant dans l’implication des acteurs privés. La reconnaissance du préjudice écologique par la Cour de cassation, puis sa consécration législative avec la loi biodiversité, ont ouvert la voie à de nouvelles actions en responsabilité. Les associations de protection de l’environnement utilisent de plus en plus le contentieux comme levier d’action, y compris contre des projets urbains jugés menaçants pour la biodiversité.
Le cas particulier des promoteurs immobiliers
Les promoteurs immobiliers font face à des contraintes spécifiques mais peuvent aussi en tirer des opportunités :
- L’intégration du coefficient de biotope dès la conception des projets
- La valorisation commerciale des aménagements favorables à la biodiversité
- Le développement de labels spécifiques comme BiodiverCity
- La compensation mutualisée via des opérateurs spécialisés pour optimiser les coûts
Vers une gouvernance partagée de la biodiversité urbaine
La multiplication des acteurs et des outils juridiques en faveur de la biodiversité urbaine soulève la question de leur coordination. Une gouvernance partagée apparaît comme la condition nécessaire à l’efficacité des stratégies mises en œuvre. Cette gouvernance doit articuler différentes échelles territoriales et associer l’ensemble des parties prenantes.
Le droit à l’information environnementale, consacré par la Convention d’Aarhus et intégré au droit français, constitue un prérequis indispensable. Les inventaires naturalistes réalisés dans le cadre des projets urbains doivent être accessibles au public. Les Atlas de la Biodiversité Communale (ABC), soutenus par l’Office Français de la Biodiversité, permettent de centraliser et de diffuser ces connaissances à l’échelle locale.
La participation citoyenne aux décisions affectant la biodiversité s’est progressivement renforcée. Au-delà des procédures classiques comme l’enquête publique ou la concertation préalable, de nouveaux dispositifs émergent. Les budgets participatifs mis en place par de nombreuses collectivités financent souvent des projets de végétalisation ou d’aménagements favorables à la biodiversité. Les sciences participatives, comme les programmes Vigie-Nature du Muséum National d’Histoire Naturelle, impliquent les citoyens dans la collecte de données sur la faune et la flore urbaines.
Les associations jouent un rôle croissant dans cette gouvernance partagée. Leur capacité d’action a été significativement renforcée par l’action de groupe en matière environnementale, introduite par la loi de modernisation de la justice du XXIe siècle en 2016. Les associations agréées peuvent ainsi agir en justice pour faire cesser des manquements aux obligations légales en matière de protection de l’environnement. Le référé-suspension environnemental, créé par la loi Climat et Résilience, facilite l’obtention de mesures conservatoires en urgence.
Les instances consultatives se sont multipliées à différentes échelles. Les Comités Régionaux de la Biodiversité (CRB) réunissent l’ensemble des parties prenantes au niveau régional. À l’échelon local, des conseils de la biodiversité ou des commissions extra-municipales dédiées à l’environnement permettent d’associer experts, associations et citoyens aux réflexions sur les politiques publiques.
La contractualisation entre acteurs publics et privés constitue un outil privilégié de cette gouvernance partagée. Les chartes de l’environnement ou chartes de la biodiversité adoptées par certaines collectivités définissent un cadre d’action commun, même si leur portée juridique reste limitée. Les conventions de gestion d’espaces naturels urbains peuvent être conclues avec des associations ou des entreprises, dans une logique de responsabilité partagée.
L’évaluation des politiques menées devient un enjeu majeur. Les indicateurs de biodiversité urbaine, comme ceux développés dans le cadre de la Convention sur la Diversité Biologique (City Biodiversity Index ou indice de Singapour), permettent de mesurer les progrès accomplis et d’ajuster les stratégies. La comptabilité écologique, qui vise à intégrer le capital naturel dans les comptes des organisations, commence à être expérimentée par certaines collectivités pionnières.
Cette gouvernance partagée doit surmonter plusieurs défis juridiques :
- La fragmentation des compétences entre différents échelons territoriaux et services administratifs
- L’articulation entre planification écologique et documents d’urbanisme
- La sécurisation juridique des initiatives innovantes, parfois freinées par un cadre normatif inadapté
- L’équilibre entre contrainte réglementaire et démarches volontaires
Des expérimentations juridiques sont menées pour dépasser ces obstacles. Le statut de « territoire démonstrateur » permet de tester localement des dispositifs dérogatoires au droit commun. Les contrats de transition écologique (CTE) favorisent une approche transversale dépassant les silos administratifs traditionnels.
Les perspectives d’évolution
Plusieurs évolutions juridiques se dessinent pour renforcer cette gouvernance :
- La reconnaissance de droits à la nature, déjà expérimentée dans certains pays (Équateur, Nouvelle-Zélande) et qui commence à être débattue en France
- Le développement d’une fiscalité écologique locale incitative
- L’intégration systématique de la biodiversité dans tous les documents de planification urbaine
- La contractualisation écologique entre l’État et les collectivités, conditionnant certains financements à des objectifs de biodiversité
Les défis du contentieux et de l’effectivité du droit
La multiplication des normes juridiques en faveur de la biodiversité urbaine ne garantit pas leur application effective. Le contentieux constitue souvent un révélateur des difficultés de mise en œuvre et un moteur d’évolution du droit. Face à ces défis, des mécanismes innovants émergent pour renforcer l’effectivité des stratégies juridiques.
Le contentieux administratif représente le principal terrain d’affrontement juridique autour de la biodiversité urbaine. Les recours contre les documents d’urbanisme ou les autorisations de construire se multiplient sur le fondement d’atteintes à l’environnement. Le Conseil d’État a progressivement affiné sa jurisprudence, précisant les obligations des collectivités et des aménageurs. Dans un arrêt du 25 septembre 2019, la haute juridiction administrative a ainsi considéré que l’insuffisance de l’étude d’impact concernant la biodiversité justifiait l’annulation d’une autorisation d’urbanisme, même si le projet ne portait pas atteinte à des espèces protégées.
La question de l’intérêt à agir des associations reste centrale. Si les associations agréées bénéficient d’une présomption d’intérêt à agir, les autres doivent démontrer que leur objet social et leur action territoriale les légitiment à contester un projet. La jurisprudence tend à adopter une conception relativement large de cet intérêt en matière environnementale, conformément à l’esprit de la Convention d’Aarhus.
Le référé-suspension environnemental, créé par la loi Climat et Résilience, facilite l’obtention de mesures d’urgence en allégeant la condition d’urgence lorsqu’une décision administrative est susceptible de porter une atteinte grave à l’environnement. Ce nouvel outil procédural renforce considérablement l’efficacité du contentieux environnemental, en permettant de bloquer rapidement des projets potentiellement dommageables pour la biodiversité urbaine.
L’action en responsabilité environnementale, issue de la directive européenne de 2004 et transposée en droit français, permet à l’autorité administrative d’imposer des mesures de prévention ou de réparation à l’exploitant responsable d’un dommage environnemental. Ce régime de police administrative spéciale reste toutefois peu utilisé en pratique, notamment en milieu urbain.
La consécration du préjudice écologique dans le Code civil (articles 1246 à 1252) ouvre de nouvelles perspectives contentieuses. Ce préjudice, défini comme « une atteinte non négligeable aux éléments ou aux fonctions des écosystèmes ou aux bénéfices collectifs tirés par l’homme de l’environnement », peut désormais être invoqué indépendamment de tout préjudice humain. Sa réparation doit se faire prioritairement en nature. En milieu urbain, cette réparation pourrait prendre la forme de mesures de renaturation ou de création d’habitats favorables à la biodiversité.
La question des sanctions reste problématique. Les infractions au Code de l’environnement, comme la destruction d’espèces protégées ou d’habitats d’espèces protégées, sont rarement poursuivies et les condamnations restent légères. La création d’un délit d’écocide par la loi Climat et Résilience, bien que symboliquement importante, concerne des atteintes particulièrement graves qui dépassent généralement le cadre de la biodiversité urbaine.
Face à ces limites du contentieux traditionnel, des approches alternatives se développent :
- La médiation environnementale, qui permet de trouver des solutions négociées aux conflits liés à des projets urbains
- Les transactions pénales en matière environnementale, qui permettent d’éviter un procès en contrepartie d’obligations de réparation
- Les engagements volontaires juridiquement contraignants, comme les ORE ou les conventions de gestion écologique
- La conditionnalité écologique des aides publiques, qui peut être plus efficace que la menace de sanctions
L’effectivité du droit de la biodiversité urbaine passe également par un renforcement des contrôles administratifs. Les services instructeurs des permis de construire manquent souvent de compétences écologiques pour évaluer correctement les impacts d’un projet. La police de l’environnement, réorganisée autour de l’Office Français de la Biodiversité, dispose de moyens limités pour surveiller l’ensemble des chantiers urbains. Certaines collectivités innovantes ont créé des postes d’écogardes urbains ou de policiers municipaux spécialisés dans les questions environnementales.
La formation des acteurs juridiques constitue un enjeu majeur. Magistrats, avocats, notaires et juristes territoriaux doivent se familiariser avec les spécificités du droit de la biodiversité. Des formations spécialisées se développent, comme le diplôme de droit de l’environnement proposé par certaines universités ou les modules dédiés à la biodiversité dans la formation continue des magistrats.
Les perspectives d’amélioration
Pour renforcer l’effectivité du droit, plusieurs pistes sont explorées :
- La création de juridictions spécialisées en matière environnementale, à l’instar des pôles régionaux existant pour les questions de santé publique
- Le développement de l’expertise scientifique indépendante dans le cadre des procédures contentieuses
- L’élargissement des possibilités de recours collectifs en matière environnementale
- L’amélioration des mécanismes de réparation du préjudice écologique, notamment via la création de fonds dédiés